Oświadczenie
Dotyczące budowy autostrad
skierowane do Ministra Infrastruktury i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli,
wygłoszone na 20. posiedzeniu Senatu V kadencji
w dniu 5 lipca 2002 roku.
Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo!
Swoje oświadczenie adresuję do ministra Infrastruktury, ale również do prezesa Najwyższej Izby Kontroli i do przewodniczącego sejmowej Komisji Infrastruktury
Temat, o którym będę mówił, jest na tyle doniosły, że stał się elementem rządowego programu społeczno-gospodarczego, dotyczy bowiem budowy autostrad. Jest jednocześnie na tyle trudny - chodzi w nim bowiem o instrumenty finansów współczesnego świata - że zwykły śmiertelnik, nawet jeśli jest doktorem fizyki, może ich nie pojmować. Moje oświadczenie dotyczy systemu finansowania prac związanych z autostradą A2, gdzie koncesjonariuszem jest AW SA - nie mylić z AWS.
Pragnąłbym wyjaśnić kilka spraw.
Po pierwsze, dlaczego przy realizacji budowy autostrady z kwoty kredytu 275 milionów euro, objętej gwarancją państwa do wysokości 800 milionów euro, wykorzystano jedynie 35 milionów 106 tysięcy 382 euro, kosztem 21 milionów euro odsetek naliczonych od niewykorzystanego kredytu?
Po drugie, jak to się stało, że udziałowcy koncesjonariusza, wbrew koncesji i ustawie, nie objęli za normalne pieniądze obligacji wypuszczonych bądź niewypuszczonych przez AW SA, a zamierzają ciągnąć zyski z kapitału podporządkowanego, generowanego przy pomocy akredytyw finansowych i akredytyw finansowanych z niezwykle wysokich, ze względu na ryzyko, marż opłacanych ze środków głównych, a więc kredytów w bankach komercyjnych i EBI, gwarantowanych zresztą przez państwo?
Po trzecie, jaki sens ma kredyt kupiecki, nazywany w tym wypadku odroczoną płatnością, udzielany pomiędzy częściami tego samego konsorcjum podzielonego na części: koncesyjną, inwestorską, budowlaną i eksploatacyjną? W rozumieniu zwykłego człowieka jest to po prostu nabijanie kosztów w wyniku oprocentowania kredytów. Nie zdołałem wymyślić innego wyjaśnienia tego zjawiska.
Po czwarte, przedstawiony przez rząd projekt wprowadzenia winietek, kosztownej w końcu sekurytyzacji, oraz rozszerzonych gwarancji skarbu państwa znakomicie obniża ryzyko koncesjonariusza. Czy w tej sytuacji rząd przewiduje rezygnację z wygórowanych marż przewidzianych w koncesjach?
Moje oświadczenie znajduje tak wielu adresatów ze względu na to, że przeglądając materiały dotyczące tego problemu, nie byłem w stanie wyrobić sobie poglądu, kto jest kim. Ta sama osoba raz była ekspertem koncesjonariusza, raz przedstawicielem ABiEA, raz funkcjonariuszem lub doradcą ministerstwa. Po prostu wash and go. A jednak interesy nie zawsze są tu zgodne.
Tak więc ministra Pola prosiłbym o odpowiedź, którą byłby w stanie zrozumieć człowiek z wyższym wykształceniem, choć niekoniecznie ekonomista.
Prezesa NIK prosiłbym o przeprowadzenie kontroli realizacji, a w szczególności finansowania budowy autostrad A2, A1 i A4.
Posła Piechocińskiego, przewodniczącego sejmowej Komisji Infrastruktury, prosiłbym o zbadanie przedstawionego przeze mnie problemu w zakresie kompetencji kierowanej przez niego komisji.
Według moich informacji, nienależne zyski kapitałowe akcjonariuszy AW SA osiągane z niewniesionego kapitału mogą przekroczyć nawet 1,2 miliarda euro. Jest więc o czym mówić. Dziękuję bardzo.
Odpowiedź Ministra Infrastruktury
Warszawa, 2002-10-09
Szanowny Panie Marszałku,
Odpowiadając na oświadczenie złożone przez Pana Senatora Zbigniewa Romaszewskiego na 20 Posiedzeniu Senatu w dniu 5 lipca 2002 r. w sprawie systemu finansowania prac związanych z autostradą A2 na odcinku Nowy Tomyśl - Konin, gdzie Koncesjonariuszem jest Autostrada Wielkopolska S.A., pragnę Pana Marszałka uprzejmie poinformować, co następuje:
1. "Dlaczego przy realizacji budowy autostrady z kwoty kredytu 275 mln euro, objętej gwarancją państwa do wysokości 800 mln euro wykorzystano jedynie 35 milionów 106 tysięcy 382 euro, kosztem 21 milionów euro naliczonych od niewykorzystanego kredytu?
Powszechnie stosowaną praktyką w projektach finansowanych w oparciu o strumień przyszłych dochodów z projektu jest kumulowanie w okresie budowy odsetek należnych do zapłaty od udzielonych kredytów, do kwoty samego kredytu - tzn. płatności dotyczące odsetek w kwocie budowy danego projektu są pożyczane tak samo jak kwoty główne kredytów (kapitał) na poczet sfinansowania budowy, co zwiększa całkowite rozmiary zaciągniętego kredytu. Płatności dotyczące spłaty odsetek w okresie budowy są dokonywane z kwoty głównej, tzn. z części przeznaczonej na ten cel, kiedy następuje zakończenie budowy i projekt zaczyna generować przychody. Po tym, zakłada się oczywiście, że płatności związane ze spłatą odsetek oraz kwoty głównej kredytu będą dokonywane z przychodów z projektu.
Dodatkowo do Kredytów Głównych o charakterze senior, zaproponowany został dla autostrady A-2 Plan Finansowania, który zawierał kwotę w wys. 275 mln EURO w formie Kredytu Gwarantowanego przez Rząd RP, udzielonego ostatecznie przez EBI. Charakter spłaty kredytu jest podobny do obligacji zero-kuponowych, (obligacji od których ani naliczone odsetki, ani kwota główna nie są spłacane przed okresem zapadalności tj. wykupu). Tak więc zamiast spłacać odsetki i kwotę kapitału na bieżąco, powiedzmy w półrocznych płatnościach, dopuszcza się, by odsetki należne do zapłaty od pierwotnie zaciągniętej kwoty głównej kredytu, narastały (kumulowały się), zwiększając w sposób bezpośredni, dla każdego z okresów na jaki przypada płatność, zarówno kwotę zaciągniętego kredytu jak i zwiększając kwotę kwoty głównej kredytu, narastały zwiększając w sposób bezpośredni, zarówno kwotę zaciągniętego kredytu, jak i kwotę należnych do zapłaty odsetek. W ten sposób, z chwilą zapadalności, całkowita zaciągnięta kwota kapitału plus wszystkie narosłe odsetki (lecz nie spłacane w całym okresie, na jaki przypadają obligacje), staje się wymagalna i należna do zapłaty w formie jednej płatności.
Jeśli chodzi zaś o szczegóły to kwota 35.106.382,98 EUR jest kwotą jaką wykorzystano ze specjalnie wydzielonego rachunku, gdzie utrzymywane są środki z kredytu EBI. Wysokość kwoty 35 mln EUR, jaką pociągnięto do dnia 28 lutego 2002 wynika ze stopnia zaawansowania realizacji przedsięwzięcia i innych założeń takich jak np. zasada pari passu, czyli proporcjonalności ciągnienia. W przypadku A2, ciągnienia odbywają się proporcjonalnie z trzech źródeł: kredyt główny, kredyt podporządkowany oraz właśnie kredyt EBI. Należy oczekiwać, że w chwili obecnej, po pokonaniu przejściowych trudności z realizacją autostrady A2, dojdzie do zgodnego z harmonogramem ciągnienia kwot, a tym samym kwota 35 mln ulegnie znacznemu zwiększeniu.
Kwota 21 mln EUR stanowi narosłe, nazwijmy "zarobione" odsetki od kwoty 275 mln EUR, która została ulokowana na wspomnianym rachunku w dniu 9 listopada 2000 (tj. zaraz po osiągnięciu zamknięcia finansowego). Dlatego nie jest to koszt a jedynie dodatkowy, swego rodzaju "zarobek". Inną kwestią jest fakt, że te zarobione odsetki są niższe niż należne odsetki za spłatę kredytu powodując tzw. negatywny arbitraż, (ta kwestia została uwzględniona w ogólnych kosztach projektu i nie stanowi zagrożenia dla stabilności projektu).
2. "Jak to się stało, że udziałowcy koncesjonariusza, wbrew koncesji i ustawie, nie objęli za normalne pieniądze obligacji wypuszczonych bądź nie wypuszczonych przez AWSA, a zamierzają ciągnąć zyski z kapitału podporządkowanego, generowanego przy pomocy akredytyw finansowych i akredytyw finansowanych z niezwykle wysokich, ze względu na ryzyko, marż opłacanych ze środków głównych, a więc kredytów w bankach komercyjnych i EBI, gwarantowanych zresztą przez państwo?"
Kredyt podporządkowany został zaciągnięty poprzez emisję tzw. obligacji podporządkowanych, które zostały objęte przez akcjonariuszy AW SA. Obowiązek właścicieli obligacji do nabycia został zabezpieczony akredytywą. Takie rozwiązanie nie jest ani zabronione przez decyzję koncesyjną ani przez ustawę, nie jest również niczym nowym dla rynków finansowych.
W kwestii dotyczącej wysokich zysków to należałoby podkreślić, co następuje:
Plan finansowania dla autostrady A2 przewiduje wniesienie przez AW SA kwoty równej 26% kosztów całkowitych projektu, co stanowi kwotę 235 mln EUR. Należy podkreślić, że jest to kwota wniesiona całkowicie na ryzyko projektu, bez jakiejkolwiek gwarancji ze strony państwa, co oznacza, że w przypadku kłopotów z projektem i np. przejęcia go przez banki lub w przypadku rozwiązania umowy przez Ministra właściwego ds. transportu z podaniem przyczyny, akcjonariusze AW SA tracą tę kwotę tzn. 235 mln EUR, bez prawa jakichkolwiek roszczeń.
Poza tym, wszystkie zyski jakie może uzyskać AW SA, wniesionej kwoty 235 mln EUR, będą możliwe tylko i wyłącznie, po spłacie kredytów głównych, gwarancji Skarbu Państwa, co nastąpi według przyjętej bazowej prognozy po roku 2019. Z drugiej strony nie ma zagrożenia, że akcjonariusze AW SA odniosą zbyt duże zyski, gdyż są one limitowane poprzez tzw. mechanizm podziału zysków ze Skarbem Państwa oraz obowiązek dokonywania niezbędnych inwestycji.
Należy stwierdzić, że zyski AW SA mają charakter hipotetyczny i zależą od wielu czynników, zarówno zależnych, jak i niezależnych od koncesjonariusza. Może się zaś okazać, że akcjonariusze AW SA nie uzyskają żadnych zysków, ale właśnie na tym polegała transakcja zawarta w ramach "pakietu".
3. "Jaki sens ma kredyt kupiecki, nazywany w tym wypadku odroczoną płatnością, udzielany pomiędzy częściami tego samego konsorcjum podzielonego na części: koncesyjną inwestorską, budowlaną i eksploatacyjną?"
Kredyt kupiecki jest często stosowanym rozwiązaniem przy tego typu transakcjach. Dopuszczenie możliwości kredytu kupieckiego wynikało m.in. z faktu, że warunki transakcji przewidywały bardzo wysoki udział equity w transakcji (26%). Stąd akcjonariusz zarówno AW SA, jak i spółki odpowiedzialnej za budowę, zdecydował się wnieść swój udział w formie rzeczowej (maszyny, wyposażenie). Takie rozwiązanie zostało zaakceptowane również przez prywatne banki komercyjne.
4. Przedstawiony przez Rząd projekt wprowadzenia winietek, kosztownej w końcu sekurytyzacji oraz rozszerzonych gwarancji Skarbu Państwa znakomicie obniża ryzyko koncesjonariusza. Czy w tej sytuacji Rząd przewiduje rezygnację z wygórowanych marż przewidzianych w koncesjach?
Wprowadzenie systemu winietowego jako formy odpłatności za korzystanie z wybranej sieci dróg krajowych i autostrad w Polsce nie przewiduje, aby w sposób automatyczny zawarte i realizowane już do chwili obecnej Umowy Koncesyjne, gdzie ustalona została (i) określona struktura podziału ryzyka pomiędzy stroną publiczną i prywatną (koncesjonariuszem) oraz (ii) struktura finansowania, w oparciu o realne przychody z eksploatacji autostrady, uzyskiwane bezpośrednio od użytkowników autostrady (tzw. real tolls) oraz działalności towarzyszącej eksploatacji autostrad (przychody z Miejsc Obsługi Podróżnych; stacji paliw, sklepów, zlokalizowanych w pasie drogowym autostrady), były renegocjowane w oparciu o nowe założenia. Takie podejście stanowiłoby jedynie narażenie Skarbu Państwa na dodatkowe koszty bezpośrednie oraz opóźnienia. Ponadto, takie podejście nie stanowiłoby najlepszej strategii negocjacyjnej Rządu, gdyż koncesjonariusz wiedząc, że rząd chcąc za wszelką cenę osiągnąć założenia związane z nowym projektem, próbowałby zmienić, w sposób dla siebie korzystny, warunki i założenia zawartej uprzednio transakcji. Ponadto takie podejście przesądzałoby, że rząd RP byłby niemalże w roli "petenta". Dlatego transakcja dotycząca autostrady A2 na odcinku Nowy Tomyśl - Konin, powinna być i będzie realizowana zgodnie z warunkami, zawartymi w obowiązującej Umowie Koncesyjnej. Zmiana Umowy na obecnym etapie powodowałaby (i) rozmydlenie odpowiedzialności Koncesjonariusza w zakresie wybudowania przedmiotowej autostrady na określony czas i po ściśle określonych kosztach, (ii) wysokie koszty bezpośrednie po stronie Skarbu Państwa związane z renegocjacją Umowy Koncesyjnej, (iii) opóźnienia w oddaniu autostrady do eksploatacji. Oczywiście, nie należy wykluczyć możliwości renegocjacji umowy w późniejszym okresie tj. po roku np. 2005 kiedy autostrada będzie istniała, poznamy realny ruch na autostradzie i Rząd będzie w stanie ocenić wszystkie za i przeciw, a co najważniejsze odpadnie presja na Rząd, którą obecnie może wykorzystać Koncesjonariusz.
Odpowiadając na drugą część pytania, należy stwierdzić, że ewentualne renegocjacje marż zarówno w odniesieniu do kredytu głównego, jak i środków wniesionych przez Koncesjonariusza (equity i kredyty podporządkowane) stanowić będą przedmiot ewentualnych przyszłych negocjacji i z pewnością należeć będą do najtrudniejszych, szczególnie w odniesieniu do marż jakich spodziewałby się Koncesjonariusz i jego akcjonariusze.
Z poważaniem
Marek Pol
Minister Infrastruktury
Odpowiedź Prezesa Najwyższej Izby Kontroli
Warszawa, dnia 29 lipca 2002 r
Szanowny Panie Marszałku,
W odpowiedzi na pismo z dnia 10 lipca 2002 r. (Nr LP/043/256/02/V) dotyczące oświadczenia złożonego przez Senatora RP Zbigniewa Romaszewskiego na 20 posiedzeniu Senatu w dniu 5 lipca 2002 r. uprzejmie informuję, że problematyka finansowania budowy autostrad pozostaje w stałym zainteresowaniu Izby. Świadczy o tym fakt przeprowadzenia w 2001 r. kontroli budowy autostrad w Polsce (Informacja o wynikach kontroli z kwietnia 2001 r. Nr ewid. 00128/DTL), a wcześniej w 1998 r. kontroli realizacji ustawy o autostradach płatnych oraz rządowego programu budowy autostrad w Polsce (Informacja Nr ewid. 175/98 P97122/DTL).
W związku ze znaczeniem problemu podnoszonego przez Pana Senatora Zbigniewa Romaszewskiego, podjęcie kontroli finansowania autostrad, zostanie rozważone w pracach nad planem pracy Najwyższej Izby Kontroli na 2003 r.
Z poważaniem
Mirosław Sekuła
Prezes Najwyższej Izby Kontroli
